美国强权与国际法
厦门大学国际法学在读博士
福建格律律师事务所律师
李智
前言
刚刚结束的伊拉克战争，是美国强权在国际关系中的一个极端体现，美英等联军在没有联合国安理会决议支持的情况下，悍然出兵伊拉克，严重违反了不使用武力和不以武力相威胁的国际法原则，侵犯了国际法最基本的原则???国家主权原则。应该讲，美国的此种强权做法已不乏其例，1999年，美国及其北约盟友提出“人权高于主权”的原则，在主权国家南联盟的土地进行了持续数十天的轰炸。除此极端的严重违反国际法原则的行为之外，美国出于自身的利益，对于国际法主要渊源的国际公约，更是接连的放弃，包括有关防止全球气候变暖的《京都议定书》、有关防止小型核武器扩散的协议以及《全面禁止核试验条约》以及单方面退出《反弹道导弹条约》等等，其理由及出发点皆是出于所谓的美国要避免恐怖分子和“无赖国家”的导弹袭击以及“美国大量消耗能源的生活方式神圣不可侵犯”等等 ，应该讲，美国上述的做法，充分体现了其在现今国际关系中所遵循的强权做法，对现存的国际法原则及体系提出了强有力的挑战，在一定的程度上，使得国际法陷入了尴尬的境地。因此，分析美国强权的属性，了解国际法发展的历史、可能及价值，对我们正确看待当前的国际形势，正确看待和发展国际法，于今存在着更为迫切的需要。
一、建立在平权社会基础上的国际法，其基本原则的形成是国际社会和平稳定的基础。
本世纪，人类经过两次世界大战，战争造成的巨大的伤亡和资源的巨大浪费，使
得人们认识到一个和平、稳定的国际环境对生活在这个地球上的各个国家和人民的重要性，维护战争的和平与安全成为国际关系中的重要的内容，在此种理念的指导下，联合国应运而生，而同时，处理国际关系的准则也得到了进一步的完善和发展，并逐步成文化。国家主权原则、不干涉内政原则、主权平等原则、和平解决国际争端原则、不使用武力和以武力相威胁原则等国际准则被写入了联合国宪章。国际新秩序逐步形成，旧有的殖民主义下的国际秩序被打破，国际法准则以及依国际法调整国际社会关系为国际社会普遍接受。
除国际法的基本准则为国际社会接受外，现代国际法在渊源、形式、内容和数量
上都有着较大的发展。国际法的发展呈现出成文化趋势，双边条约、国际公约不断涌现，内容涉及经济、文化、军事、天然资源等国家生活和社会生活的方面。国际法形成的过程，也是各个国家行使主权的过程，公约、条约形成的内容正是各国主权的协调和让渡的结果，是各个国家为了营造和平稳定的国际环境而做同的努力和贡献。正是通过国际法的造法运动，才使的各国利益得到协调和均衡，也是各国认同的非武力解决矛盾和争端的最佳途径。
世界环境的不断发展，也使各国认识到，单凭一个国家的力量有时很难解决现存
问题，比如跨国犯罪、环境问题、可持续发展的问题，必须得到各国的共同努力和配合。而通过国际法来解决是目前最为普遍的形式，而晚近出现的国际社会组织化趋势，更是关联更为密切的国家间合作的形式。而所有这一切，都必须建立在国际社会是一个平权社会的基础之上，由各国间采用共同承认的国际准则，应该讲，这是现代国际法发展的实践经验，也是国际法发展的基本方向。
二、大国操纵国际组织并影响国际社会，是不得不面对的实力决定一切的现实，是强权对国际法准则的巨大冲击。
任何一个法律或者准则，有其理想化的一面，但也存在着我们必须面对的现实，国际法作为国家、国际组织间的法律，其个体的主权及个体间差异的存在，使的国际法更有较之国内法难以操作的弊端。理想中的国际法，是各个主体平等相处，权利义务对等，但我们往往面对的现实却是弱肉强食、实力决定了一切。
首先，国际法固有的特性，决定了在国际社会中没有凌驾于国家权力之上的权力和权力组织，也就使的国际法在执行中很难有具有法律上的强制力。国家间组织也是各国依公约形成的，对各国来讲，并无超国家的权力的存在，对于大国的违反国际法的行为，往往很难受到惩处，就象美国常年拖欠联合国会费，联合国也是无能为力。
其次，大国利用自己的强势地位，迫使国际法的形成过程中充分体现大国意志，比如，联合国安理会五大常任理事国的“双重否决”权，使的有关国际安全的重大决议的产生完全操纵在大国手中，而美国更有有则用之，无则抛之的趋势。又如，国际货币基金组织的加权表决权制度的确立，使的美国（占有17.5%的表决权）在重大事项须经85%表决权通过时，享有绝对的生杀大权。
再次，大国利用其强势地位对国际组织进行操纵和破坏。
大国不仅在制定国际规则时将不公平的条款得以体现，而且在执行中对于阻碍其
意志的程序也尽量予以回避、突破。如在联合国通过有关朝鲜战争的决议时，由于在安理会必将会受到苏联的否决，美国等国通过迂回，避开安理会，由联合国大会通过的相关决议，违反了联合国有关权限划分的规则，而其目的就是为了实现美国意志；对于经联合国授权的行动，也往往实际沦为打着联合国旗号，由美国实施的行为，正如第一次海湾战争，如学者所指出的：“这是一场联合国授权的战争，但实际上联合国对发起战争的形式、时间和地点都没有发言权”，“联合国被排除在决策者之外，只有美国发号施令”。 而“默示授权”行为的出现，即联合国对国家行为事后追认，更使的联合国成为举手同意的机器。
另外，虽然美国在某些国际公约或国际组织中，也给以发展中国家以优惠，但其最终的考虑仍是出于本国利益，比如世贸组织，经济上的互惠决定给予发展中国有一定的优惠，但仍试图使自身的国内法效力及于规则之上，与欧盟的香蕉案及之后产生的有关301条款的诉讼，充分体现了美国的这一态度，而对于DSB裁决案件的态度，美国确立的“美国败诉不过三”“三击不中出局”的原则，更是说明了其对WTO这一经济联合国组织的态度。
但是，为维护美国利益，美国也有讲国际法的时候，在有关国际刑事法院国际刑事法院对涉嫌反人类罪和战争罪的案件实施普遍司法管辖，适用于所有国家，美国则认为，其“国家主权”受到了损害。所以，美国并不是不讲国际法，不是不讲国家主权，而是他们所认为的国家主权，只指美国的“国家主权”，而不包括别国的国家主权。
因此，对于国际组织和国际法，是强权控制和利用的工具，其需要利用国际公约和国际组织的存在，并利用在国际组织中的强势地位，获取利益，使的自己的利益国际化；但同时，一旦国际法成为其强权政治的障碍时，其必然又利用自己的强势地位来实现自己的强权。而囿于其强大的军事和经济实力，尤其在经济往来日益密切、经济依托日益加强的情况下，各国利益及生存方式较之以往更受制于强权国家，经济的依托，实力上的差距，造成强权政治横行国际社会。而同防止气候变暖的《京都议定书》和近期的美国“近地太空”战略，更是无视人类共同财产和可持续发展的需要，是绝对的美国强权主义。
三、强势必然会受到国际均势的制约，国际法将在曲折中发展。
正如我们现在所面对的现实，冷战结束后，老布什政府提出要建立以美国为主导的“国际新秩序”，小布什政府的这一想法则更加迫切，而国际法多年发展形成的各国主权平等、互不干涉内政及和平解决争议争端等原则已成为国际社会交往的准则，而上述准则显然制约了单边外交政策的施展，美国当然欲踢之而后快。但我们应该看到，国际法是国际社会各国、各民族、各组织多年长期交往中发展而来的，是各国长期交往的经验教训的结晶，是维护各国各民族独立、公平、和平、发展的基石。强权政治和单边外交政策必然会受到来自国际社会方方面面的制约。国际法仍会在曲折中不断发展。
第一、国际法准则是世界各国希望并且应该遵守的原则，即使是强权国家，其也是应该承认国家主权之存在的。和平与发展是国际社会的主题，一个和平稳定国际社会环境是所有社会成员所共同希望的，做为美国也不例外，因此，主权原则这一国际法原则不仅是发展中国家的需要，也是发达国家的需要。
第二、当前的世界格局也客观上要求各国间应相互补充、相互依存。
目有的世界格局是一极超强，多极并存。美国做为世界上唯一的超级大国，在军事上、经济上有着别国无法比拟的优势，其在联合国、世贸组织、世界货基金组织中起到举足轻重的作用。但同时，俄罗斯、中国、欧洲大国在国际事务中起着越来越重要的作用，而印度、巴西等地区性大国也在地区事务中起着关键的作用。而且，欧盟等地区性国际组织的增多和加强，使得在经济、文化、区域、民族等方面存有共性的国家联合起来，对国际事务的影响日益增强。在美国一枝独秀的情况下，世界格局仍呈现多极化现象，国际局势呈均势状态。
第三、联合国成立50余年来，在维护世界和平与安全及制定国际法方面发挥了重
要的作用，各国主权平等、互不干涉内政、和平解决国际争端等国际法原则也写入了联合国宪章。联合国组织结构和表决机制虽然尚存有缺陷，但也是在发展过程中和国际事务的变化中不断显现出来，近年来，联合国改革的呼声也日益高涨，随着联合国组织结构的日益完善，联合国作为国际社会共同认可的组织性机构，其重要地位仍得到各国的承认。
第三、各国之间的相互渗透首先在经济领域得到充分的发展。
世贸组织在国际经济交往中发挥着越来越重要的作用，组织成员的不断增加，协
议内容的不断扩张，从单纯调整多边贸易的关贸总协定，逐渐扩展到投资领域、将贸易的范围扩展包括服务贸易并制定了具有准司法性质的贸易争端解决机制。并且，采取了鼓励发展中国家更多参与的准则，从保障措施到例外条款再到授权条款的确立，实际上在逐步建立实质上公平的经济贸易规则。WTO规则的制定和实施，使得各国间经济贸易往来日益密切，而各国国内法受到规则的影响，也在不断的调整、趋同，国际法的发展首先在国际经济法方面取得巨大的成就。即使美国这样的经济大国，在面临WTO规则时，也不敢擅自依国内法采取单边政策。
第四、国际社会的稳定与发展不是简单地靠实力能够获取的，其他国家和民族也不是靠实力能征服的。
历史告诉我们，世界构成纷繁复杂，任何一个国家均难以长久地控制它，英国在殖民时期曾控制了地球的四分之一，希特勒的纳粹德国也曾几乎把整个欧洲和北非踩在其铁蹄之下，但到头来逃脱不了失败的命运。从历史的角度来看，没有任何一个强势能维持长久。而二战后，由于联合国的建立，国际法准则的确立，国际社会均势的发展，使的国际社会维持了较长的总体和平。因此，国际法准则的存在和确立，才是维护国际社会稳定的基础，否则，强势和武力只会遭到更为坚强的抗争。
第五、在国际关系处理中，一个不可忽视的问题就是民族性，恐怖主义是国际社
会公认的应遣责的行为，但却不断地发生，并会得到相关国家的支持，为什么，其本质就是民族性，其民族理念、宗教理念及对强权主义的反抗，这是不容忽视的问题。联合国秘书长安南在“911”事件后，说到：“不论此行为出于何种原因，但行为本身是应受到遣责的”，这里，实际上隐含了对事件原因的一种分析。一个主权国家或者一个主权政府可能会被推翻，但其民族信念不会消亡，历史上反侵略的战争证实了这一事实，而美国时下正在推行的“中东和平路线图”受阻也更印证了这一判断。应该讲，恐怖主义的产生正是强权主义的结果，而防止恐怖主义仅依靠美国的强权手段是行不通的。
第六、 全人类的可持续发展更提出了国际法保护的要求。
随着科学技术的不断发展，现代社会文明的不断进步，随之也带来了许多社会性
问题，环境问题，气候变暖，资源短缺，而这些问题，具有跨区域、超国界的特点，而且要求是长期的共同合作和努力。仅靠一国的力量是难以满足的。可持续发展，是人类发展权的充分体现，必须由全体国际社会的个体共同实现。近期的非典疫情更使人认识到，人类在巨大的天灾面前是多么的脆弱，但同时，又是多么的坚强，而维护整个生存环境是全部地球人的责任。如果全体国际社会成员都像美国那样以所谓的自身的“消耗能源的生活方式神圣不可侵犯”为由，放弃自身在可持续发展中应承担的义务，那么，可持续发展显然就是镜中之花、水中之月了。
小结
通过对国际法存在和发展以及美国强权在国际交往中的体现和属性的分析，我们可以得出结论，国际法准则是人类通过巨大的生命和资源代价换来的经验和教训，国际法的发展是人类对国际准则的承认和以国际法解决国际事务的共识的体现。虽然，因为国际法本身的特点，在其执行过程中会出现实力优与理想中的各国平等相冲突的现实，也使的国力强劲的国家在国际交往中出现了利用国际法、抛弃国际法的现象，但我们应该看到，国际社会仍然是一个平权社会，国家无论强弱，其主权是完整的，其潜在的民族、宗教、社会、文化的影响和力量是巨大的，现代社会已完全摆脱了过去的那种依附型的殖民社会，而殖民历史也告诉我们，殖民统治、强权统治都是暂时的。当前，美国做为超强的一国，其强权势力的抬头是自我膨胀的表现，但它必然会受到来自不仅是发展中国家还包括发达国家的反对，国际社会的和平与稳定的要求、全人类可持续发展的要求都使国际社会成员义无反顾地选择国际法这一调整国际间关系的准则，以强权代替平权，以国内法代替国际法在现代社会中是没有生命力的。
陕西省实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法
陕西省人民政府
陕西省实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法（废止）
陕西省人民政府令第27号
《陕西省实施〈村庄和集镇规划建设管理条例〉办法》已经省政府常务会议通过，现予发布施行。
省长 程安东
一九九五年十二月二十六日
陕西省实施《村庄和集镇规划建设管理条例》办法
第一章 总 则
第一条 为了加强村庄、集镇的规划建设管理，改善村庄和集镇的生产、生活环境，促进农村经济和社会发展，根据国务院颁发的《村庄和集镇规划建设管理条例》（以下简称《条例》），结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省境内的村庄和集镇，都应当制定和实施规划。
制定和实施村庄、集镇规划，及在村庄、集镇规划区内进行建设的单位和个人，都必须遵守《条例》和本办法。
第三条 村庄和集镇建设逐步实行综合开发、配套建设和以组织村（居）民集资统建的形式进行。
第四条 省人民政府建设行政主管部门主管全省的村庄、集镇规划建设管理工作。
市、县（区）人民政府和地区行政公署建设行政主管部门主管本辖区内的村庄、集镇规划建设管理工作。
乡级人民政府负责本乡（镇）行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。
第五条 建设行政主管部门在村庄、集镇规划建设管理工作中的主要职责是：
（一）贯彻执行国家和省有关村庄和集镇建设的法律、法规、规章，组织查处违法行为。
（二）指导、推动村庄和集镇规划的制定与实施。
（三）负责村庄、集镇建设项目选址定点审批工作，核发建设项目选址意见书。
（四）负责村庄、集镇建设用地的规划管理，核发建设项目建设许可证。
（五）负责村庄、集镇建设勘测设计、建筑施工和房屋产权产籍的管理。
省政府建设行政主管部门负责组织编制村庄、集镇建设的中长期发展规划、年度计划及统计工作，并对村庄、集镇规划设计单位专项工程设计资质进行审定。
（六）负责建立健全村庄、集镇规划与建设的档案管理制度。
第六条 乡级人民政府在村庄、集镇规划建设管理方面的主要职责是：
（一）按所辖范围检查、督促村庄和集镇规划建设工作，依法处理违章建筑。
（二）具体组织所辖村庄和集镇规划的编制、审核、报批和实施。
（三）办理乡镇建设单位和个人在本辖区进行建设的申请、审查工作。
（四）负责本辖区乡镇及个人进行建设开工的定点放线和施工质量监督工作。
第二章 村庄和集镇规划的编制
第七条 村庄和集镇规划布局和空间安排要因地制宜、灵活多样，突出地方特色和民族特点。
第八条 编制村庄、集镇规划，一般分为村庄、集镇总体规划和村庄、集镇建设规划两个阶段进行。
总体规划期限一般为10年。建设规划期限应与总体规划期限相同，近期建设规划应为5年。
第九条 编制村庄、集镇规划，应当具备勘测、地质、自然资源、历史、现状及有关的社会经济等基础资料。有关部门应当提供规划资料。村庄、集镇规划的内容、深度和要求、质量标准和定额指标应符合有关技术规定。
第三章 村庄和集镇建设规划的实施
第十条 在村庄、集镇规划区内新建、改建、扩建住宅、公共建筑、生产建筑、基础设施，必须符合村庄、集镇规划。
第十一条 村庄、集镇规划区内各项建设用地，必须依法办理用地手续，不得以建设规划代替用地审批手续。
第十二条 农村村民在村庄、集镇规划区内修建住宅，按照下列程序办理审批手续：
（一）向村集体经济组织或村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，向乡级人民政府提出选址定点申请。
（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，由乡级人民政府发给选址意见书并划拨用地。使用耕地的，由县级人民政府建设行政主管部门委托乡（镇）人民政府，发给选址意见书；申请人持选址意见书向县级人民政府土地管理部门提出申请，依法办理建设用地审批手续；乡（镇）人民政府也可到县土地管理部门统一办理。
（三）开工前，须持选址意见书和建设用地批准文件，向乡级人民政府提出开工申请。由乡级人民政府对设计、施工条件进行审核后，发给建设许可证，并在现场定点放线后，方可开工。
第十三条 单位和个人兴建乡（镇）村企业，按照下列程序办理审批手续：
（一）持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点。经审查批准，发给选址意见书。
（二）建设单位或个人持选址意见书，向县级人民政府土地管理部门提出申请，依法办理建设用地审批手续。
（三）建设单位或者个人持选址意见书和用地批准文件，经土地管理部门划拨土地后，向县级以上人民政府建设行政主管部门提出开工申请，经批准发给建设许可证后，方可开工。
第十四条 乡（镇）村公共设施、公益事业的建设，按下列程序办理审批手续：
（一）建设单位提出申请，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府建设行政主管部门审批，发给选址意见书。
（二）建设单位持选址意见书向县级人民政府土地管理部门提出申请，依法办理建设用地审批手续。
（三）建设单位持选址意见书和用地批准文件，经土地管理部门划拨土地，向县级以上人民政府建设行政主管部门提出开工申请，经审查批准发给建设许可证，由乡级人民政府按照批准的地址和范围在现场定点放线后，方可开工。
第十五条 选址意见书和建设许可证的内容，不得擅自变更，严禁买卖和转让。确需变更的，必须经过核发单位审查同意，并办理变更手续。
建设单位或个人在取得选址意见书后，一年内未办完用地手续，或取得建设许可证一年内未开工，又未办理延期手续的，选址意见书和建设许可证自行失效。
第十六条 建设行政主管部门、乡人民政府从收到建设单位或个人申请办理选址意见书和建设许可证之日起20日内必须给予批复。
第十七条 村庄、集镇规划区内的临时建设和临时用地，不得影响村庄、集镇规划的实施。严禁在临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。
临时建设须经乡级人民政府审查批准，发给临时建设许可证。
临时用地，须经乡级人民政府审查同意，发给临时选址意见书，并向批准建设用地部门申请临时用地。
第四章 村庄和集镇建设的设计、施工管理
第十八条 在村庄、集镇规划区内，凡建筑跨度、跨径超过9米，高度超过6米、建筑面积超过500平方米的乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业的建筑工程，以及二层（含二层）以上的住宅，必须由取得相应的设计、施工资质证书的设计、施工单位进行设计、施工。也可以选用县级以上建设行政主管部门推行的通用设计图。
第十九条 村庄、集镇规划区内建筑工程施工单位，必须具有相应施工资质等级证书，到工程所在地的乡级人民政府办理审查登记手续，并按照规定的经营范围承担施工任务，接受施工质量的监督、检查。
在村庄、集镇规划区内从事建筑施工的个体工匠，除承担房屋修缮外，必须持县级以上人民政府建设行政主管部门核发的资质证书，方可从事本办法第十八条规定标准以下的建筑施工任务。
第二十条 建设工程竣工后，施工单位或个人应及时拆除各种临时工棚，清理平整施工现场。
第五章 公共设施管理
第二十一条 在村庄、集镇规划区范围内进行建设的单位，应当缴纳村庄、集镇基础设施配套费，用于村庄、集镇配套设施建设。收费标准和办法由省建设行政主管部门会同省级有关部门制定，报省人民政府批准。
第二十二条 建设行政主管部门、乡人民政府应当加强对村庄、集镇的公共设施管理，任何单位和个人不得破坏公共设施。
第二十三条 村庄和集镇建设必须符合环境保护的要求。村庄应当搞好路旁、水旁、宅旁、公共建筑物旁的绿化，集镇应当达到规划要求的绿化标准。
第六章 奖励与处罚
第二十四条 凡执行《条例》和本办法成绩显著，同违法行为斗争表现突出的单位和个人，由各级人民政府或者建设行政主管部门给予表彰、奖励。
第二十五条 在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或违反规划的规定进行建设，造成村、镇地下管网受损、阻碍道路交通、改变规划功能的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，赔偿损失。限期拆除或没收违法建筑物、构筑物和其他设施。影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，责令限期改正，逾期不改正者，可按建筑面积每平方米处以5至10元的罚款。
农村居民未经批准或违反规划规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。
第二十六条 村庄、集镇规划区内进行建筑工程设计、施工的单位或个人，有下列行为之一的，由县级人民政府建设行政主管部门责令其停止设计或施工，限期改正，并可处以2000元以上5000元以下的罚款。
（一）未取得设计资质证书，或超出设计资质证书规定的规模和业务范围，承担设计任务的；
（二）未取得施工资质等级证书或未按规定的经营范围，承担施工任务的；
（三）不按有关技术规定施工或使用不符合工程质量要求的建筑材料和建筑构件的；
（四）未按设计图纸施工或擅自修改设计图纸的；
（五）擅自出卖、转让设计、施工资质证书的，除罚款外并由原发证机关吊销其资质证书。
第二十七条 建设单位或个人有下列行为之一的，由乡级人民政府责令其停止施工，并处以 500元以上 1000元以下的罚款；造成损失的，责令予以赔偿：
（一）损坏村庄、集镇的房屋、公共设施的；
（二）工程竣工后，逾期不清理施工现场的；
（三）乱堆粪便、垃圾、柴草，破坏村容镇貌和环境卫生的。
第二十八条 擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的，由乡级人民政府责令限期拆除，逾期不拆除者，可强行拆除，并可处以1000元以上2000元以下的罚款。
第二十九条 建设行政主管部门及乡人民政府执行处罚时应出示《陕西省收缴罚没财物许可证》，并出具省财政厅统一印制的罚没财物收据。罚没财物一律上缴财政，不得截留。
第三十条 村庄、集镇规划建设管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂的，由所在单位或上级主管部门给予行政处分；给当事人造成经济损失的，依法赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 凡违反《条例》和本办法，构成违反治安管理, 行为的，由公安机关依照《治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第三十二条 未设镇建制的国营农场场部、国营林场场部及其基层居民点的规划建设管理，分别由国营农场、国营林场主管部门负责，参照本办法执行。
第三十三条 县以上国家建设项目征用集体所有的土地进行建设的，按照国家和省有关法律、法规执行。
第三十四条 本办法由省建设行政主管部门负责解释。
第三十五条 本办法自发布之日起施行。
