李永军 中国政法大学 教授
一、问题的提出
在当下的中国，可以说再没有任何一个民法上的问题比人格权更能引起民法学界如此的关注和讨论了。虽然立法机关已经决定将“人格权”作为民法典的一编来规定，但学者之间对此却尚未达成共识。更有学者坚决反对把人格权作为一种民事权利来对待。即使是同意民法典规定人格权的学者之间，就如何规定人格权的问题也没有形成一致的意见，反对将人格权独立成编的学者也不在少数。
抛开上述宏观争议不论，就人格权本身也有下列问题需要澄清：（１）人格权作为一种权利，其构成是否符合权利构成的一般理论？其客体是什么？例如，我国民法学者都认为，“生命权”属于自然人之人格权的一种，但问题是生命权的客体是“生命”吗？如果答案是肯定的，那这一客体如何承载这一权利？主体行使权利的结果是指向了主体本身，生命权人行使生命权的结果是要了自己的命。在民法上，生命权对于民事主体真的有意义吗？该权利既不能转让，也不能放弃（类似于“安乐死”的生命处分权并没有被普遍承认），也没有取得和消灭的问题（对主体自身来说），其一旦被侵犯，对生命权人也就没有任何意义了。因此，将生命权定义为民法上的权利，的确值得反思。（２）德国法学家萨维尼反对将人格权作为权利来对待，而《德国民法典》在制定时就没有规定这一权利。但令人费解的是，《德国民法典》颁布于２０世纪初，至今已有百余年历史，期间曾经多次修改之，２００２年刚刚实现了债法现代化，为什么不增加人格权呢？为什么德国法上的所谓“一般人格权”和“特别人格权”要么是以判例形式体现，要么是以特别法方式体现（如肖像权等），而没有被纳入《德国民法典》呢？德国学者虽然呼吁人格权如何如何重要，但却不能将人格权规定于民法典之中，其真正障碍是什么？（３）将人格权作为一种主动性权利还是作为一种被动性权利更为合适？也就是说，对人格权采取正面赋权的方式与仅仅规定其被侵犯时才加以保护的方式，哪一种方式更合适？因为多数人格权如生命、健康、身体、名誉等作为正面的权利并没有任何实质的意义，而且它们都不能转让、没有财产价值、没有取得问题和消灭问题，只有在被侵犯时才有加以保护的意义。因此，将人格权作为一种状态而不是权利加以保护是否一种更好的选择呢？有些人的本质属性如肖像、隐私等，在当今社会例外地具有了商业价值，这种现象如何解释？是由于肖像、隐私等具有支配特征而导致该主体获得金钱价值，还是通过事前的同意或者事后的同意“被侵犯”并以获得金钱为对价而阻却违法？虽然从法律意义上说，人人都具有肖像利益，但在现实生活中真正靠肖像获得金钱的却是个别人，除了演员就是政治或者文化名人，肖像权与普通老百姓的关系并不密切，其是否属于个别人的特权？（４）人格权被侵犯但却无法证明自己所受到的损失时，应如何得到赔偿？
上述问题足以令我们思考并探讨，也是本文写作的动因及意义。
二、人格权之权利属性分析
德国法学家萨维尼对民法理论的贡献之一就是发现或者说构造出法律关系理论，并以此作为民法裁判的基础，也以此作为构筑民法体系的基石。萨维尼的法律关系理论主要是指人与人之间的权利义务关系即法律关系的本质和核心是权利。[1]如果到此为止的话，《德国民法典》就不可能超越《法国民法典》而划分出物权与债权。正是权利的客体不同，才导致了权利的进一步划分。因此，客体不同决定了权利类型的不同，客体是权利类型的基础，任何一种权利都必须有明确的客体。允许权利人实施所有不受法律禁止的行为，这尽管是一种符合实际的说法，但由于缺乏权利所需要的客体的确定性，因此从这种说法中并不能得出“权利”的结论。[2]人格权也一样，它也应符合权利构成的“客体明确”之要求。关于人格权的客体，学界存在较大争议，大致形成了以下几种学说：
１．“人格利益说”。有学者认为，人格权的客体为人格利益。[3]但是，有学者对此提出不同意见，认为人格权的客体为人格利益，而权利的内容也是人格利益，两者自相矛盾；利益本属身外之物，不能成为人格权这种与主体不可分离的权利的客体。[4]另外，从权利本质来看，权利“客体”是权利中利益的来源和手段，“客体”本身并不是利益。[5]这也涉及对德国法学家耶林的“权利利益理论”的批评。法国学者也认为，利益不是权利，不能像权利那样得到保护，耶林的分析围绕着权利的概念展开但却没有能够把握其实质，只是明晰了权利的目的或者目的之一。[6]也就是说，所有权利对主体来说都是一种利益。因此，人格利益是法律对人格权保护的目的或者结果，而不是权利客体。否则，按照这一逻辑，将会得出这种结论：知识产权的客体是知识利益、物权的客体是物质利益、债权的客体是债的利益。
２．“人格要素说”。有学者认为，人格权的客体是人格要素；就一定的具体人格权而言，其客体是相应的人格要素。[7]就一定的具体人格权来说，笔者非常赞同这种观点。但是，就一个一般人格权来说，这种各个独立的人格要素是否存在就值得怀疑。另外，对于姓名权的客体是姓名的说法也大可怀疑：一个人没有姓名的时候，也应该有姓名权，那么姓名权的客体就不应该是姓名，而似乎应该是一种决定用什么作为姓名的权利。肖像权的客体亦作类似解释。在德国和日本，姓名权和肖像权两种权利恰恰是人格权所包括的自我表现决定权。
３．“人之外在表现形式说”。根据这种观点，第一顺序的权利客体[8]也可以是人的各个可以独立的、分离的并且由此成为一种标的的外在表现形式，如他的肖像。但是，人格本身不能成为权利客体；相反，人是一切客体的对立面。因此，支配权的客体既不能是自己，也不能是他人。也就是说，人身权应是一种受尊重的权利，一种人身不可侵犯的权利，而不是一种支配权。人的身体从来就不是一个完全的客体，而只是一个直接的和现存的人的本身的外在表现。[9]按照德国学者拉伦茨的观点，他虽然承认有一般人格权的概念，但却难以找到一般人格权的客体；相反，他承认，人的各个独立的分离的人格要素可以成为具体人格权的客体，如肖像、姓名等。[10]在德国，一般人格权与特别人格权是二元对立的，如肖像权就不属于德国判例根据《德国基本法》及《德国民法典》第８２３条创设的一般人格权，而是根据《德国艺术著作权法》的规定发展起来的。
４．“人的内在价值说”。根据这种观点，人格权与物权、债权等其他民事权利的最大差异，就在于人格权把“内在于人的事物”作为了权利的客体。[11]简单地说，人格权的客体就是人的内在的伦理价值。这种观点虽然具有相当的说服力，但不无疑问的是，是否仅仅人格权才有内在的伦理价值呢？事实上，人格权概念的出现是法律实证主义的表现。人之所以为人，就在于其具有人的本质属性，在受到侵犯后，当然地受法律保护。但是，法律实证主义者却遵循这样的逻辑：受法律保护的东西，必然具有法律上的依据，即它应当是一种权利；只有侵犯权利才是侵权，相关行为人才负责任。于是，人们不得不去创造一个一般人格权概念，然后再按照权利的一般理论为这种权利寻找客体。但是，我们不能不注意到：为什么学者们对于人格权的概念和客体会有如此大的分歧，而在物权与债权的客体上并无这么大的争议呢？要解开这个谜团，我们不能不去分析对世界具有重大影响的民法典。《法国民法典》根本就没有提及人格权，仅仅在第１３８２条规定：“任何行为人使人受到损害的，因自己的过失而致损害发生的人，对该他人负赔偿责任”。《德国民法典》也没有在总则的主体部分规定人格权，仅仅在侵权行为部分规定：“（１）因故意或者过失不法侵害他人生命、身体、健康、自由、所有权或者其他权利者，对他人因此而产生的损害负赔偿义务。（２）违反以保护他人为目的的法律者，负相同的义务”。凡是仔细阅读该条的人都会注意到一个问题：该条为什么不在“生命”、“身体”、“健康”、“自由”后面加上一个“权”字而与后面的“所有权或者其他权利”并列呢？更令人感到这种法律表述的差别的是：《法国民法典》第１２条明确规定了“姓名权”，但却没有将“生命”、“身体”、“健康”、“自由”后面加上“权”字而与姓名权放在一起呢？正如有学者所提出的问题一样，笔者的疑问就是，既然《德国民法典》已经给予人的“生命”、“身体”、“健康”和“自由”以法律保护，那么为什么还要将它们与“所有权或者其他权利”区别规定，而不是直接把前者规定为权利呢？同时，“生命”、“身体”、“健康”和“自由”之于人的意义，要比姓名重要得多，为什么《德国民法典》认可了人对于自己姓名的权利的存在，反而要将“生命”、“身体”、“健康”和“自由”置于权利的范畴之外呢？[12]尽管我国有学者认为《德国民法典》第８２３条规定了人格权，但拉伦茨明确指出：“（民法典）第８２３条第１款列举了四种在受到侵犯时就完全和权利立于同等地位的‘生活权益’……并不是说，有一种生命、身体、健康和自由的不可侵犯的权利，并把这种权利与法律承认的人格权并列”。[13]《瑞士民法典》也存在同样的问题。
对此，马俊驹教授的一个提问颇有启发性：法律的保护能否与权利画等号？是不是受法律保护的对象就一定是权利的客体？[14]拉伦茨在批判耶林的“权利利益理论”时就指出，各种利益通过法律制度以其他方式也能得到很好的保护，而不一定要创设一个“权利”，只要明确以什么方式来实现这种法律保护即可。[15]既然法律已经承认了人的主体地位，那么他作为人的那些内在于自己的本质属性就应当得到法律的保护，而无须为此设定一个“人格权”。有学者对“受法律保护”的对象与“权利客体”之间的区别作了详细的解释。[16]这种观点深值赞同。人们按照法律实证主义者的一般逻辑，虽然创造出一个一般人格权概念，却难以为这种权利找出一个令人满意的客体。正如德国学者所言，帝国法院拒绝承认人格权的决定性原因在于一般人格权与现行民法不相容，仅仅存在为特别法律所规定的具体人格权客体，如姓名权、肖像权等。[17]因为应受保护的人格领域在内容和范围上具有不确定性和模糊性，不具有客观载体。按照权利构成的一般理论，如果不能为权利找出客体，就意味着权利没有存在的基础，此权利是否一种权利就颇有疑问。因此，应该考虑对所谓人格利益另外的保护方式，即将之作为一种“法益”而不是一种“权利”来保护，但在构成要件上不能适用侵权行为法对法益保护的构成要件，应对其规定更为宽松的构成要件以更好地加以保护。在德国，虽然在民法典产生之前，一些著名法学家就已经提出了法律保护的必要性，但在法律上承认和规定这种人格权的保护还面临着诸多法学理论上特别是法律技术和实践上的问题。一直到今天，这些难题仍然阻碍着保护人格权的一般性的法律规定的产生。[18]
德国学者霍尔斯特·埃曼指出，德国民法典的立法者之所以没有规定一条人格权的一般性条款，是出于以下三个方面的原因：（１）不可能承认一项“对自身的原始权利”，否则就会得出存在一项“自杀权”的结论；（２）债的产生以财产价值受到侵害为前提；（３）人格权的内容和范围无法予以充分的明确的确定。[19]在今天，虽然说第二个原因已经难以得到人们的认同，[20]但另外两个原因仍然困扰着当代德国学者。大部分学者都认为，一般人格权的内容和范围具有不确定性，无法予以清晰确定，因此人格权是“框架性权利”；[21]同时，在保护人格权的时候还要考虑其他利益，必须进行利益衡量。[22]在进行利益衡量时可以分为三步走：（１）认定相互对立的法益和利益；（２）评价相互对立的法益和利益；（３）权衡相互对立的法益和利益。[23]但是，对于具体的特别明确的人格利益如非法侵害特别人格权时一般就无须再进行利益衡量。[24]
德国法区分一般人格利益与特别人格利益（或者称为具体人格权）的做法，同我国学者主张的立法中先要列举一些具体人格权，再有一个一般条款的做法是一致的。两者间的区别则在于，德国立法没有将之上升为法律权利，而我们准备将其上升为法律权利。其实，人格权究竟是否一种权利的问题虽然也有争议，但名誉、姓名、肖像、隐私等作为具有人格属性的利益已经受到法律保护且保护的必要性在不断增强。[25]日本学者将人格权定义为：以具有人格属性的生命、身体、健康、自由、名誉、隐私等为客体的、为了使其自由发展必须不受任何第三人侵害的多种利益的总称。[26]我国也有许多学者对人格的概念提出批评。[27]他山之石可以攻玉。上述《德国民法典》至今没有将人格权纳入其中的“法学理论上特别法律技术和实践上的问题”也值得我们思考：我们在将一般人格权和具体人格权视为权利而规定到民法典中时是否也存在这样的问题和障碍呢？
在这种情况下，我们仍然需思考人格利益究竟是应该通过正面赋权的方式规定还是以赋予其一种防御性法益的方式来保护的问题。这一问题应是我国学者重点讨论的核心问题。所有参与讨论人格权的学者都认为人格权很重要，仅仅是在关于如何规定和如何保护的问题上存在分歧。笔者认为，通过防御性的法益方式来保护人格利益不失为一种合适的方式。其理由如下：（１）正面赋予生命、健康、身体等没有财产性的人格利益以权利并没有多少实际的意义：它们不能转让、无需登记，无财产价值，这是它们与物权、债权的最根本区别，因此只有被侵犯时才有保护的必要。也正因如此，对这些人格利益赋予防御性法益的方式来保护就足够了。相反，如果赋予这些法益以正面权利，就会出现这种问题：自杀权、请求他人帮助自杀（安乐死）、器官买卖等都具有权利处分的基础，为此还需要制定禁止性规范来防止主体的处分行为。（２）有些具有财产性利益的人格利益如肖像、隐私等，从本质上说与物权、债权也具有根本上的不同，并非支配权或者请求权，只不过是商业化的需要导致有个别人的肖像或者隐私被商品化了。而且并非所有人的肖像、隐私等能够获得财产价值，仅仅是个别演员或者政治人物或者文化名人的肖像权、隐私权才具有这种商业化的价值。这种现象与是否将这些利益规定为权利没有直接关系，即使是一种法律保护的利益，也不能随意侵犯。但是，如果权利主体事先同意或者事后同意的（当然使用人以支付金钱为代价），就可以阻却违法。（３）虽然当今世界大部分国家如德国、日本、法国都承认对人格利益的保护，但却没有将其作为权利上升到民法典中去。正如日本学者指出的，到目前为止的人格权基本上都具有被动性这一特征，即在受到第三者侵犯时请求保护。[28]特别是德国，虽然在经过第二次世界大战后已经认识到对人格保护的特别意义，但仍然没有完成把人格利益上升到权利的过渡，没有把对人格权的保护从判例上升到法典中去。这其中的原因值得我们深思。
三、一般人格利益保护中应注意的问题
德国理论和司法判例关于如何确定一般人格权的保护的利益衡量的思路值得我们思考和借鉴。即使我们将来的民法典将人格利益作为权利来对待，将之作为独立的一编，利益衡量的方式也是不可能绕开的问题。德国学者一再强调，人格权的问题实际上是一个范围模糊和客体难以确定的问题，是法官裁量的问题，因此在德国学理上出现了一种所谓的“领域说”，实际上相当于“框架性权利学说”，即将一般人格权作为“自由意思的客观领域”。[29]例如，德国联邦最高法院在“读者来信案”中用下列表述确立了一般人格权：“原则上只有信件的作者本人单独享有决定其信件是否以何种方式公布于众的权利”；在“骑士案”中将一般人格权描述为：在那个内在的个人领域原则上仅能由他个人自负责任地自由决定各种事项；在“录音案”中将原告的一般人格权定义为：个人自主决定其话语是否仅为其对话人或为特定圈子的人，或者为公众所熟悉的权利，个人更有权自主决定是否允许他人用录音机录下自己的声音；在“索拉雅案”中将一般人格权定义为：原告自己决定是否向公众发表有关其私人领域的言论以及它如果有此愿望时以何种形式发表。[30]也就是说，德国司法判例，除具体的人格利益外，还往往把一般人格权理解为个人自决的特定领域，而这一领域要受到多种限制，这种限制主要是来自于法官的利益衡量。日本的司法判例和理论与德国多少有些相似，也认为一般人格权包括自我表现决定权；美国司法判例和理论对隐私权的理解重心同样也从“个人信息的管理权”转变为“自我表现决定的自主权”。[31]
但是，在很多时候，什么是属于这种领域中需要保护的自决权利是很难决定的。例如，德国联邦最高法院在一项判决中指出，犹太人遭受纳粹的迫害为世人承认，是信奉犹太教的人们的一般人格权，因此否认屠杀犹太人历史的行为便侵害了犹太人的一般人格权。[32]另外，德国汉姆州高等法院在一项判决中承认了一般人格权：一名妇女与其情夫通奸，因情夫欺骗她说，他正在与妻子离婚，因此该妇女保持着与他的通奸关系。后来该州法院以该男子侵害了该妇女作为一般人格权的自由决定权为由判决他对该妇女予以金钱赔偿。该判决被德国学者认为，已经走得有点太远了。[33]
在我国，即使将来明确规定具体人格权，也不可能一一列举完毕，必然会有人格权益的一般条款。对于什么是人格权益，必然涉及利益衡量的方法。例如，２０００年在北京发生的一起民事案件中，原告（女）到一酒吧消费，因保安嫌其相貌欠佳而被挡在门外。[34]原告到法院起诉，诉称被告侵犯了其人格权。但是，《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）没有规定这一种类型的具体人格权，最后法院以“损害人格尊严”为由进行了正确的判决。应该说这个判决是一种利益衡量的结果：酒吧害怕相貌丑陋的顾客到酒吧消费会吓跑其他顾客进而影响其收入，但其收入与原告的尊严相比较，更应该保护原告的尊严。
四、人格权益被侵害时的救济方式思考
在我国，因自《民法通则》开始到《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》）关于责任方式的多元化规定，民事权益被侵犯后的救济措施问题似乎并不是一个值得讨论的问题。人格权益即使不上升为权利，也可以通过《侵权责任法》第２、６、７条之规定获得救济，只是在其被侵害后的赔偿计算问题令人关注。对此，“周海婴诉绍兴越王珠宝金行侵犯鲁迅肖像权案”（以下简称“鲁迅肖像权案”）[35]给我们带来以下需要思考的问题：（１）死者是否享有肖像权？（２）最高人民法院的批复的含义是什么？（３）因使用鲁迅的肖像所获得的利益应如何处理？
享有权利的前提是自然人具有权利能力。而权利能力因人的出生当然取得，因人的死亡当然消灭。既然人已经死亡了，肖像权对其也就不再有任何意义了。也就是说，肖像权应该只是对活着的人有意义，而非对死者有意义。因此，死者肯定不享有肖像权。在“鲁迅肖像权案”中，原告之所以提出增加“不当得利”的请求，一个很重要的原因就在于死者是否享有肖像权这一问题是存有争议的。至于因使用鲁迅的肖像所获得的利益应如何处理的问题，其实是一个很值得讨论的问题。在“鲁迅肖像权案”中，原告虽然提出增加“不当得利”的请求，但也存在理论上的障碍。首先，不当得利的返还请求权除了证明被告得利外，还必须证明原告受到损失。而在该案中，原告的损失是什么呢？如果原告不能请求返还，那么被告因使用鲁迅的肖像而获得的利益又将如何处理呢？
这一问题在我国是一个很棘手的问题，而德国、日本和我国台湾地区则通过所谓“权益侵害型不当得利”学说加以解决。“权益侵害型不当得利”学说又有两种理论：一是“违法性说”，二是“权益归属说”。“违法性说”由德国学者舒尔茨提出，原来为不当得利法的基本理论。持该说的学者认为，所谓“无法律上的原因”乃是指违法性而言；但由于这一理论存在缺陷，因此最近有学者对之修正后作为“权益侵害型不当得利”的理论依据。[36]但是，根据德国的通说，不得径由侵害的违法性得出权益侵害不当得利请求权的结论。而根据“权益归属说”，权益归属内容决定了对权利或者权益的侵害是否会导致权益侵害型不当得利请求权产生：如果受到侵害的权益并没有此项权益归属内容的，或者该项权益内容未被侵害所波及的，则不成立权益侵害型不当得利请求权。按照德国民法学家梅迪库斯的观点，侵犯姓名权及一般人格权是否或者在什么条件下适用权益侵害型不当得利请求权尚存在诸多疑问。[37]但是，梅迪库斯和拉伦茨都认为，因姓名权属于《德国民法典》第８２３条规定的“其他权利”，因此侵犯姓名权而获得利益的可以根据《德国民法典》第８１２条的规定请求不当得利返还。[38]有德国学者就认为：“本来应受到一般人格权保护的东西，在这里却成为交易的对象……由于存在一般人格权制度，因此法律承认这一方面具有经济价值。违法地并且是过错地侵害这种为法律所承认的人格利益，必须负有损害赔偿义务，而仅有违法的侵害行为只能产生‘受害人’的不当得利返还请求权……如果受害人无法以此种方式在其他场合将其人格利益市场化，那么他就不能证明自己的财产遭受了与加害人所获得的利益相适应的损害。因此，通过适用不当得利法将加害人所获得的利益予以‘收缴’的做法更合适，因为不当得利之债不以损害的发生为前提。”[39]日本学者认为，因擅自侵害他人的商品化利益（人格权商品化）而获取利益时，满足不当得利要件的情况很多；因侵害者无故意或者过失或者不具有违法性而不构成侵权行为时，或者侵权行为请求权因时效而消灭时，损失者可以通过请求不当得利的返还达到目的。[40]
应当注意的是，“权益侵害型不当得利”的制度目的与侵权行为法的制度目的是不同的：侵权行为法的目的在于弥补因加害人的不法行为给受害人所造成的损害，其一般构成要件是行为人行为的不法性、主观上的过错、损害结果的造成及行为与损害结果之间的因果关系；而不当得利制度的目的在于将受益人获得的利益返还给受损人，其重在平衡而不在补偿，因此利益大于损失的，以损失为限，利益小于损失的，以利益为限。而且，不当得利的构成不需要过错或者行为的不法性。由此可见，不当得利的关系可能有下列三种情形：（１）成立不当得利而不成立侵权行为，如继承人Ａ非因过失将他人之物当作遗产出售给善意之人Ｂ，虽然不成立侵权行为，但却成立不当得利；（２）成立侵权行为但不成立不当得利，如继承人Ａ明知某物不属于其遗产但仍然无偿赠与给善意的Ｂ，此时Ａ不成立不当得利却构成侵权行为而负侵权责任；（３）成立侵权行为也构成不当得利，如继承人Ａ明知某物不属于其遗产但仍出售给善意的Ｂ，Ａ获得价金。[41]
在我国，虽然《民法通则》第９２条也有关于不当得利的规定，但理论和司法实践却没有发展出“权益侵害型不当得利”，从而没有为这种类型的不当得利提出法律依据。从更具体的法律条文上看，仅有《中华人民共和国商标法》第５６条规定，侵犯商标专用权的赔偿数额为侵权人在侵权期间因侵权所获得的利益，或者被侵权人在被侵权期间因被侵权所受到的损失。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第１５１条仅仅规定对侵害肖像权的非法所得进行收缴，而没有就补偿受害人作出规定。因此，如果原告难以证明自己所受到的损失，则难以用被告的得利为依据请求返还不当得利。上述“鲁迅肖像权案”最后实际是和解结案的，否则难以按照不当得利处理。而根据《侵权责任法》第２０条的规定，侵害他人人身权益造成财产损失的，按照被侵权人因此受到的损失赔偿；被侵权人的损失难以确定、侵权人因此获得利益的，按照其获得的利益赔偿；侵权人因此获得的利益难以确定、被侵权人和侵权人就赔偿数额协商不一致而向人民法院提起诉讼的，由人民法院根据实际情况确定赔偿数额。这一规定仅为“权益侵害型不当得利”提供了规范依据。[42]但是，由于这种情况仅仅是既构成侵权行为也构成不当得利的情形，尚未与其他情形形成统一的“权益侵害型不当得利”制度，因此有待在理论和实务上进一步发展。
关于印发宿迁市市级财政专项资金管理办法的通知
江苏省宿迁市人民政府
关于印发宿迁市市级财政专项资金管理办法的通知
宿政规发〔2010〕9号
各县、区人民政府，宿迁经济开发区、市湖滨新城、苏州宿迁工业园区、市软件与服务外包产业园，市各委、办、局，市各直属单位：
《宿迁市市级财政专项资金管理办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。
宿迁市市级财政专项资金管理办法
第一章 总 则
第一条 为规范市级财政专项资金管理，明确部门管理职责，建立科学的财政专项资金运行机制，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《江苏省省级财政专项资金管理办法》等法律法规和规章，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称市级财政专项资金（以下简称专项资金）是指为促进我市经济和社会事业发展，实现既定政策目标或者完成特定工作任务，在一定时期内，由市级财政性资金（含各区统筹）在市、区范围内安排的具有专门用途和绩效的资金。主要包括：经市人民政府批准设立的工业、农业、服务业、教育和环保等专项资金。
第三条 专项资金重点用于市（区）发展支出，省级及省级以上专项资金配套支出。
第四条 专项资金的设立、调整和撤销，项目管理，资金使用和执行，绩效评价适用本办法。市级依法征收的各类基金（资金）、专项收入安排的专项资金，一并纳入本办法管理。中央、省级财政补助的专项资金按本办法规定管理，另有规定的，从其规定。
第五条 救灾、应对突发性事件等安排的，不宜实行项目管理的资金，不纳入专项资金的管理范围。纳入市级各单位部门预算的专项支出，按市级部门预算管理制度执行。
第六条 专项资金管理应当遵循以下原则：
（一）依法设立的原则。设立专项资金必须具备法律法规、规章或政策依据，具有明确的绩效目标，符合我市经济和社会发展规划。
（二）量力而行的原则。结合市本级财力情况，安排专项资金，并体现示范性、激励性和动态性。重点支持推进市区经济社会发展最急需的支出项目，着力保障市委市政府的决定。
（三）公开公正的原则。专项资金管理要做到公开、公正、规范。专项资金项目的确定实行集体决策、联合会审、专家评审等制度，建立科学的决策和筛选机制。
（四）规范运作的原则。专项资金的设立、申报、分配、执行、绩效评价等各个环节，要充分体现依法行政的要求，严格按照规定的管理程序和方法运作。
（五）绩效管理的原则。根据既定的绩效目标，将专项资金的审批、分配、监督检查与绩效评价紧密结合，建立科学化、精细化的监管制度，提高财政专项资金的经济效益和社会效益。
第二章 部门职责
第七条 市级财政部门、业务主管部门、监察机关和审计部门，按照职责分工，相互配合，共同做好专项资金的管理工作。
第八条 市级财政部门应当履行以下专项资金管理职责：
（一）负责专项资金的宏观管理和政策的研究制定，会同市级有关业务主管部门，建立健全各类专项资金具体管理制度；
（二）负责专项资金设立、调整和撤销等事项的审核工作，并按程序报市人民政府审批；
（三）负责汇总梳理专项资金类型和目录，报市人民政府审议后确定；
（四）会同市级业务主管部门加强项目库建设和管理；
（五）会同市级业务主管部门规范项目申报、审核与分配；
（六）负责专项资金支出预算的编制、执行、资金调度和统筹安排，严格专项资金的审核、拨付；
（七）会同有关部门组织开展绩效管理工作；
（八）监督管理专项资金支出活动；
（九）组织专项资金执行期届满或者被撤销后的清算、资金回收以及其他相关管理工作；
（十）法律、法规、规章规定的其他职责。
第九条 市级业务主管部门应当对本部门管理的专项资金履行以下职责：
（一）配合市级财政部门建立健全专项资金具体管理的实施细则，设立专项资金绩效目标，制定管理流程，明确责任主体，规范资金管理；
（二）根据我市国民经济和社会发展目标，结合行业发展重点，按预算管理的要求，编制年度专项资金项目计划；
（三）执行已经批复的年度专项资金预算，会同财政等部门，组织具体项目申报、评审和分配，监督管理专项资金的使用；
（四）对专项资金进行财务管理和会计核算，按规定向市级财政部门报送专项资金使用情况，并对执行情况进行自查；
（五）负责对执行期届满或者被撤销专项资金的相关管理工作；
（六）法律、法规、规章规定的其他职责。
第十条 市级审计部门应会同财政、业务主管部门，加强专项资金绩效审计，并出具绩效评价和审计报告。
第十一条 市级监察机关对专项资金的支出管理活动进行监督，并依据相关法律、法规对违反本办法行为作出处理。
第三章 设立、调整和撤销
第十二条 专项资金应当重点满足政府提供公共产品和公共服务，促进产业提升，加快经济、社会事业发展和保障民生工程的要求。
第十三条 设立专项资金应当经市人民政府批准。新设立的专项资金，由市级业务主管部门提出申请，经市级财政部门审核后，报市人民政府批准；或者由市级财政部门提出申请，报市人民政府批准。
第十四条 设立市级财政专项资金必须具有明确的依据，至少要符合以下条件之一：
（一）国家法律法规规定；
（二）国家、省、市国民经济和社会中长期发展规划以及产业政策要求；
（三）市委、市政府作出决定；
（四）市人大议案要求；
（五）市级部门（单位）业务工作开展和事业发展需要，并经市政府批准。
第十五条 申请设立专项资金，应当提供文件依据、绩效目标、可行性报告。市级财政部门应当会同市级业务主管部门组织有关行业领域的专家，对专项资金设立的必要性、可行性、资金规模和绩效目标认真论证。必要时，可通过组织听证等方式听取公众意见。
第十六条 专项资金的设立要结合市本级财力情况合理确定。专项资金不得重复设立，不得增设与现有专项资金使用方向或者用途一致的专项资金。凡需要新增的专项资金，应首先考虑从现有同类专项资金中统筹安排，整合财政资金，提高资金使用效益。
第十七条 中央及省财政专项补助资金要求市级财政安排配套资金的，由市级财政部门按规定批准。市级业务主管部门应当向市级财政部门提出书面申请，并提供要求配套的文件。
第十八条 专项资金应当明确执行期限，执行期限一般不得超过五年。法律、法规另有规定的，从其规定。专项资金执行期限届满后不再纳入下一年度专项资金目录。
第十九条 专项资金执行期届满确需延期的，应当在执行期届满前编制年度专项资金预算时重新申请设立。
第二十条 专项资金在执行期内有下列情形之一的，由市级财政部门会同市级业务主管部门，或者由市级财政部门直接报请市人民政府调整或者撤销该专项资金：
（一）客观情况发生变化，使专项资金设立的目标失去意义或者需要完成的特定任务已不存在的；
（二）客观情况发生变化，需要调整使用范围或者金额的；
（三）对同一类使用方向和用途的专项资金，有必要归并整合，统筹安排的；
（四）专项资金的绩效达不到主要预期目标的；
（五）专项资金的管理、使用存在违法违纪问题，情节严重或者经整改无效的；
（六）财力情况发生重大变动；
（七）其他需要调整或撤销的情况。
第四章 项目管理
第二十一条 专项资金一般实行项目管理，专款专用，量入为出，注重发挥引导和杠杆作用。建立健全项目库，实行动态管理。按照项目的轻重缓急，优先安排重点项目、急需项目、成效明显的项目。
第二十二条 规范专项资金项目申报程序：
（一）市级主管部门会同市级财政等部门，按规定组织专项资金项目申报工作，发布项目申报指南，指导区级部门和项目单位进行申报。凡符合条件的单位，向所在地业务主管部门和财政部门申报。
（二）项目申报每年组织两次，或者实行上半年预申报，下半年集中审核制度。
（三）项目申报主体应当保证申报材料的完整性、真实性和合法性，不得以虚报、冒领、伪造等手段骗取专项资金。项目计划申报资料应主要包括企业情况、项目情况、绩效证明材料、相关文件、报表资料等。
（四）预申报两月内，市级业务主管部门应会同财政等相关部门，及时核实项目申报的真实性、效益性，形成初步核实意见，联合下达项目初审确认书。
（五）实行项目集中评审制度。在项目初步审核认定的基础上，再由市级业务主管部门牵头，会同财政等部门，共同组织有关专家、业务人员或委托有资质的社会中介机构，组成项目评审小组，对申报的项目集中联合评审。并按一定比例实地核查，择优立项，合理确定补助资金。
（六）专项资金项目分配方案，由市级业务主管部门会同财政部门，报市政府审批后执行。重大项目需要公示的，应当在媒体上向社会进行公示，公示期不得少于5个工作日。
第二十三条 严格专项资金项目申报：
（一）同一类型专项资金的项目，明确牵头的市级业务主管部门汇总，其他相关部门配合，避免重复申报。
（二）同一单位的同一类项目不得重复申报专项资金；同一单位的不同类型项目可以分别向有关业务主管部门和财政部门申报。
（三）同一项目已获得国家和省财政资金奖励或补助的，一般不得重复奖励或补助（国家或省文件规定需要地方配套的除外）。符合市级专项资金奖补条件的，同一单位同一项目只能享受一个类型资金奖励。
（四）对于已批准项目尚未完成的，除特殊情况外，项目单位不得再申报同一类型的专项资金。
第二十四条 市级、区级业务主管和财政部门应当督促实施经批准的专项资金项目，保证项目如期完成，确保专款专用。
第二十五条 项目单位应当按规定用途使用专项资金，未经批准，不得变更项目内容或者调整资金。确需变更项目内容或者调整资金的，应当按项目和资金管理权限逐级上报市级业务主管和财政部门审批，重大项目变更的，需报经市人民政府批准。
第二十六条 撤销或者调整专项资金项目形成的资金结余，市级财政部门有权及时收回，有关部门和单位给予积极配合。
第五章 资金使用和执行
第二十七条 制定专项资金具体管理制度。具体管理制度应当包括专项资金的主要用途、绩效目标、使用范围、管理职责、执行期限、分配办法、审批程序、支出管理、绩效评价和责任追究等内容。对未制订专项资金管理制度或实施细则的，市级财政部门暂缓拨付资金。
第二十八条 市级业务主管部门应当根据项目分配方案，编制专项资金具体用款计划，按规定报市级财政部门审核拨付。专项资金的拨付按财政国库管理规定办理。
第二十九条 专项资金支出实施分类管理。
（一）实行财政“以奖代补”方式的，可以采取根据项目进展情况预拨部分资金、使用项目完成并经考核后拨付剩余资金的方式管理。对经考评后，不符合奖补条件的，由财政部门收回预拨资金。
（二）实行财政直接补助方式的，根据项目计划和实施进度，分次拨付。项目验收合格前资金拨付一般不得超过补助总额的80%，验收合格后，补助资金全部拨付到位。
（三）实行财政贴息补助方式的，可以按贴息比例分期或一次性拨付到位。
（四）实行财政专项借款方式的，根据文件或合同，分期或一次性拨付到位。
（五）股权投资等其他支出方式的，按“一事一议”原则拨付。
（六）专项资金支出涉及基本建设投资的，应当按基本建设程序办理。
（七）用于项目评审、业务培训、会议、考核评比、工作性奖励等方面的工作性经费，按照不超过专项资金总额的5%提取并统筹使用。由业务主管部门根据工作开展情况，提出使用计划，经财政部门审核，报市政府政审批后安排。
（八）不得以任何方式将专项资金用于工资福利和公用经费等一般性支出。
第三十条 市级财政部门应当在规定的时间内拨付专项资金，不得无故滞留、拖延专项资金的拨款。区级截留、挤占、挪用专项资金，除按有关规定处理外，市级财政部门应予扣回资金。
第三十一条 专项资金纳入预算管理。当年未使用完的专项资金预算不再结转下年使用。经批准的跨年度执行的项目专项资金可结转下年使用。
第三十二条 经市人民政府批准，市级财政部门可以根据专项资金使用情况，对间隙资金统筹安排，合理调度，提高资金使用效益。
第三十三条 专项资金使用单位要严格按财务管理的有关规定，实行专账核算，切实加强财务核算的基础工作。
第三十四条 专项资金按规定形成国有资产的，应当及时办理决算验收，进行产权、财产物资移交，办理登记入账手续，并按规定纳入单位资产管理。
第六章 绩效评价
第三十五条 建立专项资金绩效目标管理机制和绩效评价体系，对专项资金加强过程跟踪、组织验收和绩效管理。
第三十六条 市级财政部门负责专项资金绩效目标管理工作。由市级审计、财政部门牵头，联合业务主管部门，采取抽查、重点检查、全面检查等方式，对专项资金开展绩效评价和审计。
年度绩效评价工作应于下一年度组织新一轮项目评审前完成。
属于尚未执行完毕的跨年度支出项目，市级业务主管部门继续跟踪项目实施，项目建设结束及时组织验收。
第三十七条 专项资金执行期届满后，市级财政部门应当会同审计部门，向市人民政府报告绩效评价和审计结果。
第三十八条 专项资金绩效评价和审计结果，应当作为以后年度专项资金预算安排、完善预算管理和支出管理的重要依据。
第七章 法律责任
第三十九条 违反本办法规定的违法行为，法律、法规、规章已有处罚规定的，按其规定进行处罚。
第四十条 违反本办法规定未经批准设立专项资金，或者未经批准延长专项资金执行期的，由市级财政部门报市人民政府批准后，撤销该专项资金，并收回相关资金。
第四十一条 违反本办法有下列行为之一的，由市级财政部门责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得，并对相关单位通报批评；情节严重的，三年内取消申报各类专项资金资格; 严重违纪违规的，由监察机关立案查处; 构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任:
（一）违反本办法第二十条规定，未经批准擅自调整专项资金使用范围或者金额的；
（二）违反本办法第二十二条规定，以虚报、冒领、伪造等手段骗取专项资金的；
（三）违反本办法第二十四条规定，经督查仍未按计划规定如期完成的项目；
（四）违反本办法第二十五条规定，未经批准变更项目内容或调整资金的；
（五）违反本办法第二十九条规定，将专项资金用于工资福利和公用经费等一般性支出的；
（六）违反本办法第三十条规定，截留、挤占、挪用专项资金的；
（七）违反本办法第三十四条规定，对专项资金形成的国有资产未按规定纳入国有资产管理的，造成国有资产流失的；
（八）其他违反财政法律法规或财务管理的。
第四十二条 国家机关工作人员在专项资金管理活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处罚，追究直接责任人员和主管人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十三条 其他机关、社会团体、个人如发现专项资金支出管理中存在违法违规行为，可向政府相关职能部门投诉和举报。
第八章 附 则
第四十四条 本办法由市财政局负责解释。
第四十五条 本办法自2011年1月1日起施行，凡以往规定与本办法不符的，按本办法执行。
