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水利部 交通运输部


水利部、交通运输部关于进一步加强长江河道采砂管理工作的通知

水建管〔2012〕426号



长江水利委员会，长江航务管理局，上海、四川、重庆、湖北、湖南、 江西、安徽、江苏省（直辖市）水利（水务）厅（局），江苏海事局，上海海事局，四川省地方海事局：
　　长江河道采砂管理事关长江治理、开发和保护大局以及长江通航环境的改善和黄金水道效益的发挥。2012年是党的十八大召开之年，是新修订的长江中下游河道采砂规划实施的笫一年，进一步加强长江河道采砂管理意义重大。沿江各地、各相关部门要进一步从政治和全局的高度，增强政治意识、大局意识、责任意识和安全意识，以更坚决的态度、更自觉的行动和更有力的措施，在当地政府的统一领导下，按照各自职责分工，持续抓紧抓好，确保河势稳定、防洪安全和航运安全。现就有关要求通知如下：
　　一、认真落实管理责任制。长江采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制。为进一步促进地方行政首长负责制和采砂管理责任制的落实，2012年汛前，水利部长江水利委员会向社会公告了长江河道采砂管理责任人名单，有的省级人民政府与地市人民政府签订了河道采砂管理目标责任书，采取“辖区水域管理分段划片到人、采砂船舶监管定船到人”和“签责任状”、“立军令状”等有效措施，完善了长江河道采砂管理责任体系，明确了各级人民政府行政责任人和相关部门的具体责任。各地要按照《长江河道采砂管理条例》的规定，逐级落实政府负责，水利部门牵头，交通港航、海事、航道、公安等相关部门配合的责任制体系，以管理目标责任制落实、考核为抓手，一级抓一级，层层分解目标，真正把责任制落到实处，并主动接受纪检、检查等部门的监督管理。同时要建立长江河道采砂管理责任追究制度，对因责任不到位、工作不落实，导致偷采现象严重、采砂秩序混乱、影响防洪和通航安全的责任人，要按照有关规定严肃处理。
　　二、全面排查安全隐患。国庆节、中秋节将至，长江水利委员会、长江航务管理局和沿江各地各级水行政主管部门、交通港航、海事管理部门和交通公安机关按照职责，自本通知下发之日起要采取明查与暗访相结合、陆治与水打相结合、全线巡查与集中治理相结合等有效方式，对违法违规采砂问题比较突出的河段，采砂量较大的河段和防汛任务较重的河段，开展安全隐患排查，坚决防范各种安全事故发生。排查重点是：无证和不按许可要求的采砂行为，“三无”涉砂船舶治理情况，采砂船舶管理情况，重要水工程、桥梁、航道、管线等重要基础设施水域采砂管理情况，沿江砂场、接卸点管理情况等。要严密监控禁采区，严防“三无”船舶成规模聚集性非法采砂活动的发生。对发现的违法违规行为要严肃查处，责令限期整改，及时消除安全隐患，有效防范和坚决遏制非法违规采砂行为导致的重特大安全事故发生，切实保证节假日期间长江河道采砂管理秩序良好。
　　三、加大巡査打击力度。各地要继续加大对长江河道采砂现场监管和日常巡查的力度和密度，对重点河段、重要区域和重要时段要采取日常巡查、定期检查和适时组织专项打击行动相结合的方式，始终保持对非法采砂活动的高压严打态势。对近期出现反弹的局部江段，要有组织地采取专项打击行动，维护良好的采砂管理局面，不给非法采砂者以可乘之机。各地要按职责重点加强对采砂和运砂船舶的监管，对采砂船舶要按照地名及相应的地理坐标划定的集中停靠点停靠，在禁采期杜绝无正当理由擅自驶离集中停靠点。各级水行政主管部门要积极配合公安、工商、税务等部门清理整顿沿江两岸非法砂场、接卸点，逐步规范砂石交易市场，杜绝非法采运砂石交易行为。各相关部门要加强信息沟通，加大对非法采砂组织者、保护者的查处力度，坚持水打陆治、水陆结合、综合治理，注重源头治理，坚决削弱和铲除非法采砂者背后的“保护伞”，切实维护法律的尊严和人民群众的合法权益。
　　四、形成部门监管合力。沿江各地水行政主管部门和港航、海事、航道、公安等部门要充分利用水利、交通运输两部门多年来在长江河道采砂管理中形成的好的工作机制和合作平台，坚持政府统一领导和部门分工协作相结合，积极建立联合监管机制、共同执法机制、定期会商机制、重大问题协调机制和信息资源共享机制，进一步推进两部门合作机制各项工作落到实处，落到基层管理和执行部门，形成监管和打击合力。要通过部门合作，共同管住采砂船、管住采砂点、管住采砂人、管住砂石中转站。各有关部门要克服松懈麻痹思想和消极畏难情绪，积极创新思路，不断强化措施，认真履行职责，严格公正执法，确保河势稳定以及防洪、航运及涉河建筑物和重要基础设施安全。
　　五、着力建立长效机制。2012年是水利部、交通运输部共同确定的长江河道采砂“规范管理年”，各相关部门要结合规范管理年的各项工作要求和两部长江河道采砂管理工作会议精神，着力构建加强长江河道采砂管理的长效机制。重点是认真总结《长江河道采砂管理条例》实施十周年以来的成绩和经验，紧紧抓住薄弱环节和突出问題，特别是对反复发生、长期未能根治的顽症痼疾，及时研究采取有效措施，坚持标本兼治，强化治本之策，要通过不断完善相关法规与制度体系、逐级落实政府和部门责任制体系、深化部门合作联动机制、加大责任追究和问责力度、严格执行和及时修订相关规划、引导无证采砂船主和采砂经营者转产、加强能力建设和强化舆论宣传等有效长效管理举措，努力巩固已有成果并奋力开创长江河道采砂管理的新局面，确保长江河道采砂管理始终科学有序可控。
　　各地各相关部门要通过不同形式、多种渠道，加大宣传力度，积极引导群众学法、懂法、守法，努力营造长江河道采砂管理的良好社会氛围。要充分发挥新闻媒体、社会舆论和广大人民群众的作用，加强社会监督、舆论监督和群众监督，为加强长江河道采砂管理和打击违法采砂行为营造有利的社会舆论氛围，以优异成绩迎接党的十八大胜利召开。
　　各地要及时将本通知的宣传贯彻情况上报水利部和交通运输部。水利部、交通运输部将联合组织对长江河道采砂管理和“规范管理年”工作开展情况进行专项检査。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 水　利　部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 交通运输部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2012年9月20日











关于死刑复核程序的法律思考

姬永福*


【内容提要】死刑复核程序作为现阶段我国刑事诉讼制度中对死刑适用的一种特殊
的监督程序，其存在有其价值基础，但由于人们对其实质的理解存在偏差，在加上
该程序受历史上刑事政策的消极影响以及程序设计本身的一些缺陷，使得理论和司
法实践中出现了许多问题。本文对此分别进行了分析，并提出了改革该程序的一些
思路。
【关键词】 死刑复核； 价值基础； 实质； 强制上诉
一、死刑复核程序存在的价值基础
死刑复核程序是我国刑事诉讼中的一种特殊程序，它的设立是和现代刑罚由报应刑向目的刑的转变，刑罚人道主义和刑罚轻缓化思想的深入人心分不开的。自意大利刑法学家贝卡利亚在其《犯罪与刑罚》中提出废除死刑的主张以来，对死刑的存废问题就成为人们讨论的热点。那种以法律的名义从肉体上消灭罪犯从而弥补其给社会业已造成的创痛之合理性和有效性正越来越受到质疑。目前世界上许多国家已经废除了死刑，保留死刑的国家也在死刑的适用上作了诸多严格的限制我国目前处于社会变革的非常时期，社会矛盾日益增多，恶性犯罪居高不下。所以现阶段暂不宜废除死刑。但限制死刑适用，坚持少杀，慎杀，防止错杀，是符合我国目前国情的一项刑罚政策。而死刑复核程序正是该政策在刑事程序法上的体现。
二、对死刑复核程序实质的理解
对何谓死刑复核程序学理界多有论述，但大多是从与一，二审的比较中说明它的特殊性，并未回答它的实质所在。笔者认为，它与一，二审在适用对象，启动方式等方面的不同，仅仅表现了程序运作上的具体特点，并非其实质的体现。从79年和96年两部刑事诉讼法来看，中级人民法院判出死刑的一审案件，被告人不上诉的，应由高级人民法院复核后，报请最高人民法院核准。高级人民法院判处死刑的一审案件，被告人不上诉检察院不抗诉的，以及由其二审判处死刑的案件均应报请最高人民法院核准。从中我们看到上，下级法院监督与被监督的层际关系，这种层际关系排除了同级法院适用该程序的可能性。保证了死刑案件的质量。所以，死刑复核程序的实质就在于它是一种上级人民法院对下级人民法院的监督程序。在这一特殊的监督程序中，任何一个法院的死刑判决都应该受到来自其上级法院的监督。这种监督的终端就是法律规定的，死刑立即执行案件为最高人民法院，死缓案件为高级人民法院。这样也从实质层面上合理解释了为什么并非所有的死刑案件都要经过该程序。如最高人民法院判处的一审死刑案件或一，二审死缓案件以及高级人民法院一审判处死缓生效案件和二审判处的死缓案件，这些案件判决不经过死刑复核程序并非其绝对正确而不需要经过复核，而是从法院级别设置和核准权的分配上来看，这些判决无法接受来自上级法院的监督。
三、死刑复核程序的发展及现存问题分析
（一）死刑复核程序发展的几个阶段
有学者针对建国以来我国立法对死刑案件核准权的“反反复复”的情况，按照数次“收”和“放”的变化，将其分为几个阶段。这虽然略显表面化，但对于我们了解该程序的历史发展以及对现在出现的问题追本溯源未尝不是一个简便易行的办法。故笔者姑且也将其分为几个阶段来逐一介绍。
第一阶段：建国初到刑诉法颁布前。死刑核准权最早出现在54年《人民法院组织法》中。根据该法11条规定，最高人民法院对高级人民法院作出的死刑终审判决有核准权，高级人民法院对中级人民法院死刑总审判决和当事人未上诉的基层人民法院或中级人民法院的死刑判决有核准权。而1957全国人大四次会议作出决议将死刑核准权统一收归最高人民法院行使。58年最高人民法院又将死缓案件的核准权交由高级人民法院行使。显然，立法者在这一阶段的“收”和“放”的举措都表明其在该程序所要达到的公正和效率两大诉讼目标之间的抉择和倾向。这一阶段的死刑复核程序从总体上来看，监督层次关系明晰，合理且有度。
第二阶段：刑诉法颁布到刑诉法修订前。79年刑诉法和刑法中均对死刑案件的核准权进行了严格控制，规定有最锆院统一行使。后来随着社会治安的恶化，依法需判处死刑案件的增多，为及时高效地核准死刑案件，有力打击恶性刑事犯罪。全国人大常委会分别于1980年和81年两次作出决定，授权各地高级人民法院对部分严重暴力犯罪需判处死刑的案件行使核准权。最高人民法院依此决议进行了授权。1991年-97年为打击日益猖狂的毒品犯罪，最高人民法院又先后授权云南，广东等五省，自治区高级人民法院对部分毒品死刑案件行使核准权。这一时期死刑核准权的变化，体现了在同刑事犯罪作斗争过程中，立法者对诉讼效率的“偏好”。但立法者的“放权”决定似乎只考虑了实体问题而未顾及程序上的协调，使得高级人民法院判处死刑的一审案件如被告人不上诉，检察院不抗诉的，以及二审判处死刑案件均不在经高级人民法院死刑复核程序加以复核。即出现了二审程序吞并死刑复核程序的现象，也就是所谓的“二合一”现象。
第三阶段：新刑事诉讼法施行到现在。96年刑诉法和97年刑法中均未规定最高人民法院在必要时可以下放死刑核准权，依新法优于旧法的原理，可以视为死刑核准权又“重归”最高人民法院。但97年最高人民法院再次将部分死刑案件的核准权授予各地高级人民法院。这样，死刑核准的两极格局仍未改变，该程序在上述案件中名存实亡。
（二）从“合理有度”到“程序紊乱”原因分析
1，从立法到司法的“重实体轻程序”的观念使得在“从重从快”地与犯罪作斗争时，程序正义的理念被置之不顾。
2，立法司法解释的模糊：刑诉修订后，最高人民法院于96年和98年两次作出《关于执行〈刑事诉讼法〉的司法解释》中均回避了这一问题。仅规定：“中级人民法院判处死刑的一审案件，被告人不上诉，人民检察院不抗诉的，上诉期满后3日内报请高级人民法院核准。”但是对被告人上诉，检察院抗诉的死刑案件如何处理则未作规定。
3，程序设计的缺失。死刑复核制度在程序设计上的不足，如审理采全面审，核准没有期限限制等一些不符合诉讼效率原则要求的程序漏洞长期得不到弥补。在恶性犯罪增加，死刑案件急剧上升需要下放核准权来提高效率的情况下，程序发生混乱也就在所难免了。
四、关于死项基本原则刑复核程序的法律思考
（一）理论界对改革死刑复核程序的几种思路
1，取消死刑复核程序，对死刑案件实行三审终审，作为两审终审诉讼原则的例外。具体主张：中级人民法院判处死刑的一审案件，被告人上诉到高级人民法院后，由高级人民法院依二审程序全面审理，死刑判决得到维持后，被告人可继续上诉到最高人民法院。最高人民法院可依上诉范围进行审理而不进行全面审。
2，最高人民法院“收权”：认为由最高人民法院统一行使死刑复核权是解决目前死刑复核程序混乱无序的根本出路。主要理由是经济的发展必然带来社会道德水平的逐步提高，犯罪现象也必然逐渐减少，死刑的适用范围也必将大大缩小。这样，死刑核准权有最高人民法院统一收回，便于统一掌握死刑标准，确保杀的准，杀的少。
3，高级人民法院增设死刑复核庭：这种观点的思路是中级人民法院判处死刑的一审案件进入二审后，经高级人民法院二审终审维持死刑 ，还须再交高级人民法院死刑复核庭进行死刑复核，然后才可生效。
（二）现有改革思路之评析
1，取消死刑复核程序，对死刑案件实行三审终审，在实际操作中难以与二审终审制度协调。我们尚不考虑以三审终审程序代替死刑复核程序有多大合理性。单从与二审终审制的诉讼原则协调来看就值得我们对其提出质疑。例如在中级人民法院判处死刑的一审案件进入二审后，高级人民法院经依法审理认为认定事实没有错误，但适用法律不当或者量刑白当而改判无期徒刑的，甚至作出无罪判决的，此时的案件应适用二审终审直接生效呢，还是应报请最高人民法院核准呢？
2，最高人民法院“收权”并不现实。虽然这种思路在理论上讲并无不妥，同时也符合立法精神，但在司法实践中却不可能性的通。自死刑核准权下放以来，由最高人民法院行使死刑核准权的仅限于危害国家安全案件和重大经济犯罪案件（约占所有死刑案件的百分之十）即便如此，最高人民法院也感力量不足。这从后来最高人民法院又将部分毒品犯罪死刑案件先后下放和各地法院普遍反映经最高人民法院核准死刑的案件核准时间过长（立法上无时限规定）可以窥见端倪。可以相信，在目前刑法扩大适用死刑的犯罪种类和大量死刑案件需要及时核准的背景下，将死刑核准权统一收归最高人民法院必然导致复核效率的低下，进而可能会影响到死刑核准的准确性。
3，高级人民法院内设立死刑复核庭也不不具可行性。这种思路主要是解决程序“二合一”的问题的。但司法实践中，同一死刑案件在同一法院中审理均需由同一审委会讨论决定，另行组成复核庭实际意义不大。同时同一个法院内的一个合议庭报请另一个合议庭复核，似乎同一合议庭也有高低之分，显然不合理。
（三）笔者认为，结合我国刑事犯罪的斗争实践，寻求惩罚犯罪与保障人权，公正与效率兼顾的死刑复核程序并非不可求。
笔者的设想是：明确规定死刑案件核准权分别由最高人民法院和高级人民法院行使，而由高级人民法院核准的那部分死刑案件的一审权宜下放至基层人民法院，而且由基层法院审结后可强制上诉至中级人民法院，由中级人民法院进行二审。这样设想的理由是：
1，死刑核准权分别由最高人民法院和高级人民法院行使，符合我国社会治安现状和审判工作实际。不但是立法上原则性和灵活性的体现，同时也是立足我国刑事犯罪现状和两级法院的工作量的实际而作出的合理分配。
2，基层人民法院行使死刑案件一审权是在不改变刑事诉讼二审终审制的基本格局下改变级别管辖。所以不会导致程序混乱。基层法院依法进行一审，中级人民法院进行二审，高级人民法院进行复核审也是符合死刑复核程序的层际监督的实质。另外，有学者提出83年严打期间死刑案件下放至基层法院后很快即被收回的历史经验表明不宜由审级较低的法院进行死刑案件的一审。笔者则不同意这种看法，理由如下：第一，死刑一审权的短暂下放即被收回主要原因并非基层法院不能保证死刑案件的审理质量，而是“考虑到在立法上未作规定这样简单的放权，非但不能使案件得到及时处理，反而因为增加了层级，拖延了诉讼。”第二，由高级人民法院进行死刑复核的案件，均为“自然暴力型”犯罪，虽然重大，但一般并不复杂。再加上几十年来基层法院审判经验的积累和法官素质的不断提高，死刑案件的审理质量应该还是可以保证的。
3，基层法院判处死刑一审案件，强制上诉至中级人民法院。理由在于：
1）可以对基层法院判处的死刑一审案件查露补缺。增加一次检验把关的机会，保证案件审理质量。
2）既为高级人民法院核准该部分案件奠定可基础，又避免了部分死刑案件若适用三审终审制所带来的审极制度混乱。
3）强制上诉并非凭空臆想，国外也有例证。日本刑事诉讼法359条规定：“检察官，被告人可以放弃申诉或者撤回上诉”但接着在360条之（二）规定：“对于处死刑或者无期监禁判决的上诉，虽有前条规定也不得放弃。”原南斯拉夫刑诉法361条（四）规定：“如果被判处死刑是，被告人不得放弃上诉权，也不得撤消已提出的上诉。”
4)虽然在一定程度上有干涉诉讼当事人之诉权的可能，但从确保审理公正，防止错判角度讲，可以从更深层次保护被告人的权益。这在刑事诉讼法其他制度中也能得到相互映证。如《最高人民法院关于执行〈刑事诉讼法〉若干问题的解释》第36条和第38条确立的对可能被判处死刑的人的强制指定辩护的制度，其背后的立法精神也是如此。