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浅析我国行政主体理论/姚俊

作者:法律资料网 时间:2024-07-07 23:55:12  浏览:9786   来源:法律资料网
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浅析我国行政主体理论
——以村委会行为为视角

南昌大学法学院 姚俊

摘要 行政主体是一个舶来品,它的引入带有明显的功利性和工具性。这也为以后行政主体理论发展的限制埋下了伏笔。随着公共行政的和行政法学研究的深入,行政主体理论暴露出着诸多的缺陷。本文试图从重构行政主体内涵外延和重塑行政诉讼被告资格认定标准两个角度来完善我国行政主体理论。
关键词 行政主体 缺陷 对策

一、问题的提出
在我国行政法学领域,行政主体是指享有行政职权,以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。它必须符合三个构成要件:1、行政主体必须享有行政职权;2、必须能以自己的名义行使行政职权;3、能够独立承担责任的组织。行政主体通常是由两类组织构成的,一是行政机关;二是法律、法规授权的组织。在外延上,行政主体=行政机关+法律、法规授权的组织。另外,有的学者提出,除以上两类外,其他公权力组织也可能是行政主体。行政主体理论对我国行政诉讼领域的影响较大。是否是行政主体决定着法院对案件的受理与否。从我国行政诉讼法的规定可以看出,法院只受理针对行政机关和法律、法规授权组织提起的诉讼,而对其他被诉组织则以不是行政主体而拒之门外。我们可以从村民委员会(以下简称村委会)这一基层自治组织行为的可诉性分析中可知法律规定和理论研究的不足。
我国宪法规定,村委会不是行政机关,而是享有宪法和法律规定的许多权力基层自治组织。当村民针对侵害其合法权益的村委会行为向法院提起行政诉讼时,将会出现以下三种情况:
1、村委会此时的行为是法律法规授权而作出的,那么法院依《行政诉讼法》,应受理案件。
2、村委会此时的行为不是法律法规授权的行为,而是为了执行政府机关(特别是乡镇一级)的文件而作出的,是否可以认为村委会是受委托组织,如是,村民可起诉委托机关;如不是,则不属于法院的行政诉讼受案范围,法院将不予受理。
3、村委会的是学理上的公权力组织,此时的行为可能被认为有行政主体资格,但通常是不被认可的。
分析以上三种情况,在第一种情况时,最有可能被法院受理,村民的权益也最有可能得到救济。田永案就是典型,法院认可了法律法规授权的组织也即此案中的高校具有行政主体资格。但认可了高校时法律法规授权的组织不代表相同情况下的村委会也会得到认可。我国是成文法国家,法官判案严格依照法律规定进行,在行政诉讼法不完善,权益保障意思不强的今天,村委会的被诉行政主体资格完全可能不被承认。反过来我们也应该思考,如果受理,依据是什么?村委会有作为法律法规授权组织的资格吗?法律法规对哪些事项可以授权呢?在第二种情况下,在目前村委会和基层政府的复杂关系中,如何来认定村委会行为是自治行为还是受委托行为是十分困难的。最后如是第三种情况,其他公权力组织如何认定的标准是什么?要成为行政主体的其他公权力组织的认定标准又是怎样的呢?这一系列的问题都是我在行政法学研究种必须很好解决的,而这些问题都可以从我国行政主体理论找到答案。

二、我国行政主体理论的缺陷
1、我国行政主体概念最初定位的欠科学性
在起源上,我国行政主体概念是一个典型的舶来品。这一概念的引入始于20世纪80年代末,在此之前,我国行政法学理上主要是以“行政机关”或“行政组织”用来指称有关行政管理的主体,并由此引申出行政行为、行政法律责任等相关的基本概念,这在当时的行政管理实践和行政法学发展阶段都是合理的。但随着行政管理实践的广泛展开及行政法学研究的深入,该“行政机关”或“行政组织”的概念愈现弊端。为了修正这些弊端,行政主体概念也就悄然进入了我国行政法学研究领域。正如杨海坤先生和章志远先生在《中国行政法的基本理论研究》一书中所阐述的,行政主体概念在我国大陆的引入是基于三个方面的客观情况:一是行政机关概念在承载和传递“行政权力行使者”的使命上的不足;二是行政诉讼被告资格确认的需要;三是法国、日本行政法主体理论的外在影响。上述背景既决定了行政主体概念在我国行政法学理上的特殊功能,同时也为限制行政主体理论自身进一步发展埋下了伏笔。[1] 行政主体概念的过于功利、过于匆忙的引入必将概念理解上的不完全和欠周密,事实也证明在我国生根发芽的行政主体概念与域外的“源概念”有着巨大的不同。
2、我国行政主体概念本身的缺陷
在我国行政主体是学理上的概念,不是一个法律上的概念。它的引入是有着功利性和工具性目的的,且引入后对其进行了改造,已不是域外行政主体的“源概念”,成为了中国特色的本土化了的概念。许多学者认为,行政主体是指享有国家行政职权,以自己的名义行使职权并能独立承担责任的组织。我认为该概念仅将享有国家行政职权的作为要件之一本身就带有局限性。因为行政包括公行政和私行政,公行政又包括国家行政和其他非国家的公共组织的行政。所以国家行政并不是公行政的全部,行政主体除了包括享有国家行政职权的国家机关外,还应包含享有公共职能 的非国家公共组织。该概念应表述为:行政主体是指享有行政职权,以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。
3、公共行政改革使行政主体理论面临困境
我国自十一届三中全会以来,发生了全面而深刻的变革。以经济领域为主导的改革,使得中国社会结构也面临重大的调整与变迁,各种市场的、社会的要素活跃起来、并促使政府垄断式的公共职能发生分化,许多职能向非国家公权力组织转移,政府走向服务行政的道路。这就使得许多社会公权力组织在一定领域行使公共职能发挥执行和管理的作用。当然,有些社会公权力组织可以纳入法律法规授权组织的行列,但大多数的社会公权力组织是没有授权的,而且法律法规授权组织概念本身具有模糊性,哪些组织又资格获得授权,针对哪些事项可以授权等问题是我们需要明确的。因而根据我国行政主体理论不能周延所有的行政主体,这就有必要扩展并明确行政主体的外延。有的学者认为,行政主体包括行政机关、法律法规授权的组织和其他公权力组织。试用“其他公权力组织”的概念来周延所有的行政主体,我认为这是不科学的。其他公权力组织这一概念明显带有兜底性质,在司法实践中没有多大的意义,因为没有具体的标准和主体来界定怎样的公权力组织是行政主体,完全是为了穷尽学理上的分类,也为以后新的行政主体提供纳入位置。其实法律法规授权的组织也是公权力组织,只是有授权的限定,而这一授权使之可以认定为行政主体,才单独列出作为行政主体一个类别的。那么,如何将具有行政职权性质的从事公共事务的组织纳入行政主体的外延范畴是目前行政主体理论面临的困境。
4、行政主体与行政诉讼被告资格逻辑关系的不合理性
“行政诉讼在严格的意义上是以行政主体而不是以行政机关为被告的诉讼。面对庞大的行政组织系统以及复杂的行政活动,行政诉讼被告确认的规是:谁主体,谁被告。 [2]也就是说,按照现行行政主体理论,人们要判断某一组织能否成为行政诉讼的被告,首先需要确定该组织是否具有行政主体资格,凡不具有行政主体资格的组织,就不能成为行政诉讼的被告。不便于行政相对人行政诉权的行使。尤其是在人权司法保护观念已成当今世界潮流的情况下,现行行政主体理论的滞后性更加明显。类似于村民状告村委会案件,往往都因为村委会不是“法律、法规授权的组织”、不具有行政主体资格进而不能成为行政诉讼的被告而被拒之于法院的司法审查之外,从而导致大量社会公共组织的管理活动难以受到司法力量的有效制约,相关社会成员的合法权益也因之而缺乏切实保障。我们上文中谈到行政诉讼被告资格确认的需要是当初我国学者引人行政主体理论的实际用途之一,而今天行政诉讼实践中有关被告资格确认的各种问题又反过来对行政主体理论提出了强有力的挑战。

三、对完善我国行政主体理论的建议
1、行政主体概念的内涵外延的重新界定
我国行政主体概念从产生之初就不成熟,本身定位不合理,内涵和外延也显狭窄。笔者认为,我国行政主体理论本来就是域外的概念,应该充分考虑该概念在域外产生发展的土壤以及全面而准确的学术含义。而不能徒有其表的借助该概念的外衣而功利性工具性的应用于我国行政管理实践及行政法学研究领域。在现今的理论困境面前,我们应该出重新界定我国的行政主体概念的内涵和外延,在借鉴法、德、日等国家界定行政主体概念的基础上,架构符合我国本土特色并与中国行政管理实践及行政法学发展相协调的行政主体理论。随着我国公共行政改革深入和社会行政的增加,我国应以“公共管理职能和行政权”为标准界定行政主体。一切行使公共管理职能、享有行政权力的公共组织均应属于行政主体的范畴。行政法学应加大对从事社会行政的行政主体类型的研究,以反映行政主体多元化的趋势。行政主体应定义为:行政主体是指享有行政职权,以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。这里所说的行政职权不仅包括传统的行政职权, 还包括公共管理性质的行政职权。所以其他公权力组织只要从事公共管理职能的,作出影响相对人权利义务行为的就应该是具有行政主体资格的,就应该是可诉的,法院此时可以依行政主体界定标准对其进行可诉性判断。所以在政主体的类型应该包括行政机关、法律法规授权的组织以及那些没有法律法规特别授权但是从事公共管理职能的组织。
2、行政诉讼被告资格认定标准的重塑
我国行政诉讼法对受案范围由概括式、列举式和排除式的三种规定,即使是这样一种安排,行政受案也有许多的真空地带,因为我国是以是否是行政主体来确定被诉组织是否有行政诉讼被告资格的。这就导致许多本应属于行政诉讼受案范围的组织行为得不到审查,相对人的合法权益得不到救济。其实,传统行政主体理论所标示的“行政实体法上的独立权利义务主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体合一”的命题是不准确的。作为行政诉讼主体之一的被告与行政实体法上的行政主体分别属于不同的领域和阶段,其所遵循的逻辑并不相同:其一, 被告的确定更多地考虑的是如何有利于当事人诉权的行使,只要是行为者实际地行使了行政权力,就应当成为被告。虽然被告的确定也会考虑到诉讼后果的承担,但它并不意味着参与诉讼的主体就必须实际承担最终的实体责任。其二,行政主体所体现的则是实体权力的行使与实体责任承担的一致性,强调的是某一组织具有行政法上的独立人格。[3]因此,行政主体的确立与认定行政诉讼的被告之间并无多少必然的联系,在很多情况下, 诉讼主体可以独立于行政主体。不管是行政主体还是非行政主体充当行政诉讼的被告,最终的实体责任都是由相同的行政主体承担的。在确定行政主体和行政诉讼被告资格逻辑关系相分离的同时,我国行政诉讼涉案范围应该以行政行为侵犯公民合法权益或者违反法律规定为接受司法审查的实质要件;摒弃现今行政诉讼法只承认行政机关和法律法规授权组织为被诉主体的规定,在修改行政诉讼法的同时应把行使公共事务职能的社会组织纳入行政诉讼领域。这样,对于我国行政诉讼实践的顺利开展和行政法学研究继续向前发展,特别是对行政相对人的权利保障,中国依法治国理念的贯彻都具有深远的意义。
注释:
[1][3] 杨海坤、章志远著,《中国行政法的基本理论研究》北京大学出版社.2004.
[2] 张树义,论行政主体 政法论坛,2000年第四期.

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中共金华市委办公室关于印发《金华市2004—2005年人才发展考核办法》的通知

浙江省中共金华市委办公室


中共金华市委办公室关于印发《金华市2004—2005年人才发展考核办法》的通知

市委办〔2004〕62号



  各县(市、区)委,市开发区党工委:
  《金华市2004—2005年人才发展考核办法》已经市委领导同志同意,现印发给你们,请结合实际认真贯彻落实。

中共金华市委办公室
2004年6月28日


  金华市2004-2005年人才发展考核办法
  根据《金华市“十五”人才资源开发规划(修订稿)》和《中共金华市委、金华市人民政府关于落实党管人才要求大力推进人才强市战略的意见》(市委〔2003〕21号)精神,为深入实施人才强市战略,全面完成人才发展目标,促进我市经济社会快速发展,制定本考核办法。
  一、考核内容
  各地新增人才总量指标、培训农村乡土人才和实用型技术工人指标、新增高层次人才(副高职称以上或硕士学位以上人才)指标。对上述指标的考核以各地每年12月底实现的人才总量和高层次人才总数为准。
  二、考核年度
  考核年度为2004年和2005年。
  三、考核指标(略)
  四、考核办法
  1、在考核年度的次年初,由市委、市政府组织人员对全市9个县(市、区)党委、政府和市开发区管委会的人才发展实现目标进行量化考核。
  2、考核时,各县(市、区)党委、政府和市开发区管委会要提供所考核年度的人才增加情况统计表、培训农村乡土人才和实用型技术工人统计表及新增高层次(含高学历)人才名单。人才情况统计表应包括原有人才和新增人才的总量、职称结构、学历结构、人才产业分布等内容;新增高层次人才名单应包括姓名、性别、年龄、原工作单位、现工作单位、职称(学历)、引进形式等情况。
  3、依据考核情况和工作实绩,对完成各项考核指标的县(市、区)领导班子予以表彰和奖励,奖励经费由各县(市、区)(含市开发区)在同级财政经费中列支;对未完成达标指标的,给予通报批评。
  五、有关要求
  各县(市、区)党委、政府和市开发区管委会要对目前本地区人才情况进行一次全面普查,摸清底数,在此基础上,建立信息数据库,制定发展方案,提出相应对策措施,确保顺利实现全市人才发展目标。


湖州市人民政府办公室关于印发湖州市人口和计划生育委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知

浙江省湖州市人民政府办公室


湖州市人民政府办公室关于印发湖州市人口和计划生育委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知
湖政办发〔2005〕26号

各县区人民政府,市府各部门,市直各单位:
  《湖州市人口和计划生育委员会职能配置内设机构和人员编制规定》已经市政府批准,现予印发。

湖州市人民政府办公室
二○○五年三月七日

湖州市人口和计划生育委员会
职能配置内设机构和人员编制规定

  根据《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于印发〈湖州市深化完善政府机构改革方案〉的通知》(浙委办[2005]7号),湖州市计划生育委员会更名为湖州市人口和计划生育委员会。
一、主要职责
(一)根据党和国家及省有关人口和计划生育工作的方针政策,研究制订我市人口与计划生育工作的政策措施;对全市人口和计划生育工作进行指导、检查、督促;协调有关部门研究制定和落实有利于人口和计划生育工作的相关经济社会政策和社会保障措施,推进人口和计划生育工作的综合治理。
(二)研究拟定人口发展规划和人口发展的相关政策,促进人口与经济社会可持续发展。根据省下达的人口计划指标,编制我市人口和计划生育事业发展中、长期规划和年度计划,并对执行情况进行检查评估;负责全市人口和计划生育统计工作;负责全市人口和计划生育系统信息化建设工作。
(三)制定全市人口和计划生育宣传教育工作规划,指导基层开展全民性的计划生育宣传教育工作;负责全市计划生育技术服务管理工作,制定全市人口和计划生育技术服务、生殖健康服务规划;负责全市病残儿童鉴定管理工作;负责全市避孕药具管理工作;指导县区及基层开展计划生育技术服务工作。
(四)负责全市计划生育依法行政管理;负责计划生育行政复议和行政诉讼工作;负责计划生育特殊情况生育审批,负责群众来信来访工作;指导基层依法行政。
(五)指导全市流动人口计划生育管理,协调有关部门落实流动人口计划生育管理职责;促进流动人口计划生育的综合治理。
(六)负责编制市级计划生育事业经费的预、决算;制定计划生育财务管理制度,检查、指导全市计划生育经费的管理和使用;负责直属事业单位的国有资产和财务管理。
(七)负责制定并组织实施全市计划生育系统干部队伍建设和教育培训规划;负责人口与计划生育方面的外事工作。
(八)指导市计划生育协会、市人口学会及马寅初人口基金会执行部等社会团体工作。
(九)承办市委、市政府交办的其他事项。
二、内设机构
根据上述职责,市计生委设4个职能处室。
(一)办公室
负责重要文稿的起草;负责政务信息、会议提案处理、文秘事务、综合性会议组织、保卫及行政后勤管理和接待工作;负责机关工作的综合协调和督办;负责本委及直属单位的人事管理和机关离退休人员管理与服务工作;编制市级计划生育经费预算、决算及经费的划拨和核算;指导、督促各地及直属单位计划生育经费的使用;制定计划生育财务管理的规章制度;负责委属国有资产管理工作;组织全市计划生育系统公务员培训。
(二)政策法规处(流动人口计划生育管理处)
负责拟订有关计划生育行政管理的规范性文件;负责全市特殊情况生育审批和计划生育行政复议、行政诉讼日常管理工作;查处计划生育违法违纪案件;负责群众来信来访工作;指导基层依法行政;指导、协调全市流动人口计划生育管理和负责流动人口计划生育协作组的日常工作;指导大型企业计划生育管理;参与城市计划生育管理的综合改革和重大专题调研工作。
(三)宣传技术处
拟订人口和计划生育宣传教育实施规划;负责全市计划生育宣传品管理;指导基层开展全民性人口和计划生育的宣传教育,组织全市计划生育系统专业知识的培训教育;负责市计划生育宣传协作组、科技指导组联络工作;负责计划生育技术服务综合管理;指导基层开展生殖健康、优生优育等技术服务工作;负责全市病残儿童鉴定管理工作。
(四)发展规划处
负责拟定全市人口发展规划和人口发展相关政策,会同有关部门编制调整我市人口和计划生育事业发展中长期规划和年度计划,并对执行情况进行检查评估;负责全市人口和计划生育统计和信息化建设管理工作。
三、人员编制
市人口和计划生育委员会机关编制19名(含计生协会编制2名、工勤人员2名)。其中:主任1名,副主任3名;科级领导职数9名。